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A Democracia Participativa, Por acaso: Reforma Agrária, Movimentos Sociais e o Estado no Brasil

A Democracia Participativa, Por acaso:

Reforma Agrária, Movimentos Sociais e o Estado no Brasil

Wendy Wolford

2010 Journal of Peasant Studies 37(1): 91-101
(traduzido do inglês ao português por Wendy Wolford e Google Tradutor)

Resumo: Há uma crescente literatura sobre as experiências de democracia participativa na América Latina. Majoritariamente voltado para as áreas urbanas e de prestação de serviços municipais, a literatura fornece lições importantes para saber se, como, e porquê a participação trabalha para melhorar a qualidade da democracia. Neste artigo, eu examino um caso improvável de democracia participativa: a luta pela reforma agrária no campo brasileiro. Analisando as relações entre o órgão federal responsável pela reforma agrária no Brasil (INCRA, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) e o maior movimento social organizado pela luta pela distribuição de terras (o Movimento Sem Terra) fornece evidência de democracia participativa, mas esta democracia participativa aconteceu por acaso e não a proposta: os funcionários públicos que faltam recursos e capacidade técnica para realizar uma reforma são forçados a trabalhar com atores dos movimentos sociais, os quais exigem atenção rotineiramente por transgredir as margens do comportamento aceitável (e legal). Ao mesmo tempo, as características da vida política no Brasil rural que permitem ou forçam o estado a colaborar com o Movimento Sem Terra impedem que os assentados individuais também participem da mesma maneira. Para aqueles indivíduos que não se sentem devidamente representados pelo movimento e tentam para ser incluído por si mesmo, o sistema continua privilegiando o mais poderoso, reforçando assim as desigualdades anteriores.

Palavras-chave: democracia participativa; estado-sociedade, movimentos sociais;
reforma agrária; Brasil


Introdução
Nos últimos dez anos, o interesse em novas formas de inclusão democrática e participação se espalhou pela América Latina. Como os países em toda a região tem tido sucesso sustentado eleitoral através de procedimentos administrativos, o foco sobre a democracia passou de preocupações quantitativas (quantas democracias existem e como seguro estão de controle autoritário) para preocupações qualitativas (se são boas essas democracias e capazes de fornecer o bem-estar de seus cidadãos). Como Leonardo Avritzer (2008, 283), um bem-conhecido cientista política do Brasil, alega em uma revisão recente da literatura nova da vida política na América Latina, “é reconhecido que as transições para a democracia são feitas, que as eleições se realizam regularmente e que o conceito de consolidação democrática não é suficiente para expressar os problemas de construção da democracia na região.” Uma pesquisa recente sobre a qualidade da democracia centra-se menos sobre se as pessoas estão formalmente incluídas no processo eleitoral, que muitas vezes se transforma em uma discussão de direitos, e mais na natureza da sua inclusão. Há um crescente consenso de que a participação política é chave para gerar uma democracia de qualidade. O interesse em participação tem origem, por muitos observadores, em que Evelina Dagnino (2003, 15) chama da “confluência perversa” entre neoliberalismo e a mobilização social. O modo de governar “desde [que] a queda do Muro de Berlim” (Rosenberg 2007, 1) ditou uma “onda global de descentralização” (Baiocchi e Checa 2009, 131) que levou atividades do Estado para baixo e abriu espaço para os atores da sociedade civil. Claro que estes atores tinham que fazer escolhas sobre a melhor forma de acesso ao Estado e fornecer bens e serviços em um meio ambiente regulado pelo mercado (por exemplo, ver Houtzager e Moore 2003). Ao mesmo tempo, o surgimento de novas práticas e movimentos sociais das associações de moradores no Chile ate os piqueteros na Argentina anunciou a transformação da “velha esquerda” dos partidos comunistas e guerrilha organizações para uma esquerda plural “novo” de ativistas cosmopolitas que forneceram a linguagem e o espaço para o debate político alargado (Barrett 2008, 1-17). Hoje, mesmo os pesquisadores do Banco Mundial reconhecem que “mercantilização não é a única maneira de usar a energia da sociedade para a melhoria da governação. Em vez de enviar seções fora do estado para a sociedade, muitas vezes é mais frutífero para convidar a sociedade para o interior do Estado” (Banco Mundial 2004, 2).

 

Essa articulação da política econômica neoliberal e a mobilização progressista social foi forjada na América Latina durante a década de 1980 quando os países em toda a região voltou à democracia, após décadas de regimes autoritários. A sociedade civil ganhou um lugar na mesa política, devido à importância dos movimentos de oposição no derrube das ditaduras. Os movimentos sociais contra aqueles que foram “desaparecidos” pelo regime, na Argentina (Navarro 1989), associações de bairro no Chile (Garreton 1989, Oxhorn 1991), manifestações contra os militares e contra a inflação na Bolívia e no Uruguai, e na organização de sindicatos industriais, estudantes, membros do clero católico e luterano, e recém-formados movimentos sociais autônomos no Brasil, fizeram uma parte importante do contexto em que os militares retiram (Alves 1989, Mainwaring 1986, Stepan 1989). A visibilidade destes movimentos implica grandes transformações nas relações entre o Estado e a sociedade civil na América Latina. Uma região historicamente governada por grupos de elites, com fortes tendências autoritárias, foi confrontada com protestos de rua em massa e um “coming-out” de cidadãos comuns em toda parte (Scherer-Warren e Krischke, 1987).

 

Ao longo das próximas duas décadas, a cultura da mobilização permaneceu intacta apesar de observadores lamentaram a tendência de mobilização e de protesto para ser cada vez mais canalizados através de uma rede não-governamental que trabalhou com o governo, em vez de contra ele (Alvarez 1997, Keck e Abers 2006, Lavalle et al. 2005). O que alguns têm chamado de “ONG-ização” (Alvarez 1998, mas veja Alvarez 2009) da sociedade civil foi ao mesmo tempo causa e efeito de novas relações entre Estado e movimentos sociais: algumas das iniciativas mais interessantes da região, como as “fábricas recuperadas” na Argentina e o orçamento participativo no Brasil, realizou-se bem dentro do âmbito tradicional do Estado e do mercado. Uma importante manifestação do reformismo progressista na região é crescente interesse nas experiências e as implicações da “democracia participativa” (Avritzer 2002, 2009, Dagnino et al. 2006). Democracia participativa é definida por os cientistas políticos Archon Fung e Erik Olin Wright (2003, 1), como no mínimo, a “participação política ativa dos cidadãos.” Versões mais ambiciosas da democracia participativa envolvem a construção do consenso político, através do diálogo, resultando em políticas públicas que promovam uma economia produtiva e saudável pela sociedade (Fung e Wright 2003). A literatura sobre a democracia participativa examina inovações no desenho institucional e as práticas que ajuntam o Estado e atores da sociedade civil para elaborar políticas mais inclusivas e distribuir bens e serviços.

 

Talvez a inovação mais bem-reconhecida (a mega-fauna carismática de democracia participativa) é o Orçamento Participativo (OP), desenvolvido pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e implementado pela primeira vez na cidade de Porto Alegre em 1989 (Abers 2000, Avritzer 2002, 2005 Baiocchi, Nylen 2003, Wampler 2007). O OP reúne altos níveis de descentralização e participação do cidadão: conselhos municipais são convocados regularmente durante todo o ano fiscal para estabelecer prioridades pelas despesas de uma porcentagem pré-determinada do orçamento local. Os conselhos têm sido tão bem sucedidos que “em meados da década de 1990, programas participativos, tinham-se tornados padrão em municípios do PT e reformas do OP foram aprovadas em praticamente todos os governos do PT… nem para mencionar o grande número de municípios fora do PT que tem ‘copiado’ o orçamento [participativo] ‘(Baiocchi, 2005, 12-3).

 

A literatura sobre a democracia participativa, exemplificado pelo orçamento participativo, é interessante para uma série de razões. É voltada para exemplos concretos de mudança política progressista – que Archon Fung e Erik Olin Wright (2003) chamam de ‘Utopias Reais’. Como Leonardo Avritzer (2008) observa, relacionamentos de longo prazo que caracterizam a estrutura democrática podem ser transformados pela criação de uma cultura mais horizontal de participação política. A literatura sobre participação também critica a existência de dualismo na literatura sobre o Estado e a sociedade civil (cf. Mitchell 1990, Sharma e Gupta 2006), em particular a vontade de ver o Estado como defensor do status quo e civil sociedade como um domínio autônomo de resistência (Avritzer 2008). Contribuições de dentro da literatura, como o trabalho de Gianpaolo Baiocchi (2005), estressem a ambigüidade da divisão entre o Estado e a sociedade, argumentando que as pessoas vêem-se como ambos militantes ativistas ou políticos e como cidadãos comuns quando participam no processo do orçamento em Porto Alegre [daí o título do seu livro, Militantes e Cidadãos 2005], mas veja Rubin e Rubin-Sokoloff (2009) para uma discussão de como membros do Movimento de Trabalhadores Mulheres Rurais no sul do Brasil se sentiam obrigados a escolher entre lutar por mudança “nas ruas” ou “nas instituições”). Este enfoque sobre as relações entre Estado e sociedade civil traz ecos do trabalho de Peter Evans na sinergia entre Estado e sociedade de mais de uma década atrás (Evans, 1996).

 

Através da análise comparativa das experiências de democracia participativa, estamos começando a aprender mais sobre quando e como estas inovações institucionais melhoram ou “aprofundam” a democracia em toda a região. As lições que Archon Fung e Erik Olin Wright expõem no seu volume editado Aprofundar a Democracia (2003) levam idéias de Judith Tendler sobre “good governance” da década de 1990 (1998) e parecem ressoar em todo o campo. Inovações participativas fazem melhor quando são focalizadas em problemas específicos com soluções concretas desenvolvidas através de colaboração deliberada que começa na base de unidades políticas de nível local e quando são conectado ás maiores estruturas do Estado através de vínculos formais ou institucionalizadas (1998, 15-16). Brian Wampler (2007) acrescenta que as experiências participativas parecem funcionar melhor quando suportadas (por várias razões) por políticos locais e quando as organizações sociais pertinentes são capazes de combinar a mobilização contenciosa com a cooperação. Em um estudo extensivo de experiências na América Latina, Evelina Dagnino (2002) argumenta que a colaboração entre Estado e sociedade contribua para a democracia quando atores institucionais e populares demonstram competência técnica, quando os dois grupos pelo menos têm complementaridade instrumental (objetivos semelhantes) se não um projeto político semelhante, e quando os atores dos movimentos sociais são capazes de combinar a mobilização combativa e institucional com a ação cooperativa. Como Abers e Keck (2006, e Abers e Keck 2009) afirmam, os governos podem convidar a participação e prometer a repartir os serviços, mesmo quando eles não têm capacidade para fazê-lo. Em caso de este não-cumprimento, os atores da sociedade civil devem ser capazes de mobilizar e responsabilizar os governos porque se não a participação acaba sendo apenas “no papel.”

 

Restam, portanto, arenas de participação que precisam ser incorporada a análise mais completa do cenário político e das contribuições potenciais de cooperação. Como Brian Wampler (2007) tem argumentado, a literatura está focada quase que inteiramente em um punhado de casos bem-sucedidos de inovações institucionais deliberadamente concebidos para incorporar a participação popular. Além disso, as inovações institucionais que aparecem na literatura estão em grande parte localizadas em áreas urbanas e novas formas de cidadania são vistos como se fossem produzidas pelas estruturas da vida urbana, assim como as cidades tem sempre sido considerado o lócus da civilização e da cidadania (ver Baiocchi e Checa 2009, Holston 2008). Neste artigo, quero contribuir á literatura sobre a democracia participativa com um caso pouco provável que aborda algumas destas preocupações.

Defendo que reforma agrária no Brasil rural – tanto como uma questão política como uma prática territorial que resulta na distribuição de terras aos beneficiários ex-sem terra – pode ser produtivamente entendido como um site da democracia participativa. Neste sentido, o termo “site” implica uma área física, um momento temporal (um exemplo), um domínio cultural, e um espaço institucional de “encontro” (Dagnino, 2002), onde as linhas entre o Estado e a sociedade civil estão menos distintas. Chamando os esforços de reforma agrária de um site da democracia participativa é contrária à boa parte da literatura sobre o assunto, com seu foco em inovações institucionais deliberadamente planejadas e incentivadas pelo Estado (Evans, 1996). No caso de reforma agrária, argumento que é precisamente a fraqueza e variabilidade do compromisso do governo federal sobre reforma agrária que abriu espaço para os atores da sociedade civil participar na seleção de propriedades para distribuição e beneficiários, bem como no dia-a-dia da vida nos assentamentos. Em outras palavras, a reforma agrária no Brasil não é participativa na teoria ou na política (no papel), mas tornou-se assim na prática, porque reivindicar terras e serviços públicos em os assentamentos virou-se uma coisa a ser mediado por movimentos sociais.

O foco deste trabalho é a reforma agrária no estado nordestino da Paraíba, Brasil. Eu analiso as relações entre três grupos de atores: os beneficiários da reforma agrária (chamado assentados, porque vivem em assentamentos de reforma agrária); líderes de movimentos populares como o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (o MST) que organizam os trabalhadores sem-terra para pressionar o governo e, em seguida mediar a atribuição de terras; e os empregados do órgão federal responsável pela execução da reforma agrária no Brasil, o INCRA.

 

A pesquisa para este trabalho foi recolhida entre 2006 e 2008. Durante o verão de 2006, realizei 30 entrevistas com pessoas chaves na sede do INCRA em Brasília. Participei de reuniões da agência e recebi permissão para aplicar um questionário aos empregados de nível superior no INCRA (50 dos quais responde às perguntas de um universo total de 200). Durante o verão de 2007, trabalhei com uma equipe de assistentes, incluindo Brenda Baletti, estudante de doutorado na UNC Chapel Hill, e Paulo Candido, Valerio Verissimo de Souza Bastos, e Sandra Roberto Alves, todos eles alunos de pós-graduação na Universidade Federal de Campina Grande. Na região litorânea da Paraíba, entrevistamos cerca de 40 funcionários do INCRA, bem como 75 assentados que receberam terras nos assentamentos federais. Também entrevistamos líderes da sociedade civil (do MST e a Católica Pastoral da Terra, a CPT) e atendemos reuniões. Todas as cotações no papel vêm a partir das transcrições das entrevistas. Os nomes verdadeiros foram excluídos para proteger a identidade das pessoas com quem falamos.

 

Com base nessa pesquisa, eu faço vários pontos. Primeiro como mencionei anteriormente, eu mostro como a reforma agrária no Brasil passou a ser participativa – e que não foi por intenção, mas por necessidade. No papel, os funcionários do governo têm a autoridade para determinar quais propriedades rurais são elegíveis para a expropriação – ou porque a área viola a cláusula de produtividade, da Constituição Federal, ou porque é que tenha sido considerada adquirida através de meios ilegais. Funcionários do INCRA são responsáveis para o comportamento do processo de expropriação (avaliação do custo do imóvel e, em seguida, notificando ressarcir o titular da propriedade), bem como o processo de resolução, incluindo identificar assentados adequados e proporcionando-lhes acesso a terra, infra-estrutura básica e serviços, de produção ou de crédito de investimento. Em prática, no entanto, estas atividades só ocorrem com a pressão e a participação dos atores da sociedade civil, particularmente os membros e militantes do MST.

 

A reforma agrária, literalmente, não tem os recursos para ser implementada de cima para baixo; ao contrário, o próprio “fraqueza” da reforma agrária significa que a execução acontece através de práticas cotidianas de resistência, negociação e gestão – ou, participação da sociedade civil. Militantes do MST identificam as propriedades que são elegíveis para a expropriação pela Constituição Federal e atraente para a distribuição (ou seja, em uma boa local em relação a um mercado e manifestando-se condições adequadas de produção agrícola) e organizam as ocupações no meio da noite para forçar o governo a avaliar o mérito de reivindicações dos acampados. Autoridades do governo incorporam os atores locais porque eles não dispõem dos recursos ou da capacidade técnica e logística para realizar os trabalhos por si mesmos. A inclusão de atores da sociedade civil é feito de má vontade por parte de alguns atores do Estado e de boa vontade por outros, mas independentemente da compatibilidade dos “projetos políticos” (Dagnino, 2002) ou ideologia, a necessidade empurra os dois grupos juntos.

 

Em segundo lugar, defendo que esta participação por acaso não começa por inovação deliberada, mas sim através de transgressões: os atores da sociedade civil transgridem os limites do comportamento legal, e os funcionários públicos passam a maior parte do seu tempo respondendo a essas transgressões, pois sua capacidade burocrática é apenas suficiente para “apagar incêndios” em vez de corrigir as deficiências estruturais ao longo prazo. Ao longo do tempo, estas transgressões tornam-se mais difundidas, e responder ás transgressões se torna mais “banal” até que é tão comum que elas ganham lugar na cultura política e no processo institucional.

 

Neste sentido, a participação não é apenas algo que os atores populares fazem – é uma relação, neste caso, uma relação entre os funcionários do INCRA que trabalham no nome do estado e militantes de movimentos sociais que representam os pobres rurais. Colaboração entre os dois permite que a sociedade civil tenha uma voz nas suas próprias governação e melhora a distribuição de serviços a alguns dos cidadãos mais pobres do país. Esta participação demonstra a importância do MST na expansão da democracia no Brasil. O meu terceiro argumento, porém, é que as características da vida política no meio rural brasileiro, que permitem ou forçam o MST a participar dificultam o mesmo para os assentados individuais – eles que não são bem-representados pelos movimentos. Relações entre o estado e sociedade são agora mais participativos pelos movimentos sociais e seus integrantes, mas para aqueles indivíduos que não se sentem suficientemente representados pelos movimentos e que tentam de ser incluídos independentemente, no entanto, o sistema político continua privilegiando os mais poderosos, assim reforçando as desigualdades prévias do campo.

 

A Casa e a Causa
A reforma agrária tem uma longa, embora esporádica e violenta, história no Brasil. Eventos ao longo dos últimos dez anos têm gerado um acordo generalizado de que a concentração da propriedade de terra nos mãos de uma minoria privilegiada é incompatível com o crescimento econômico e justiça social, mas há pouco consenso sobre a forma como (ou onde) o projeto de distribuição pode ser implementado (IBOPE 1998, Ondetti 2008, Wolford 2007). A reforma agrária é o que Alston et al. (2006, 5) chamam de uma política ideológica ou “lite” na política brasileira, que recebe financiamento apenas quando funcionários do governo são empurrados pela extrema fatores externos (como a ampla publicidade sobre as massacres de 1995 e 1996; ver Ondetti 2006) ou quando prioridades “mais difíceis” como a inflação, saúde e educação tem sido cumpridos satisfatoriamente. A inconstância – e fraqueza – do interesse político na distribuição de terras é evidente na organização e financiamento do INCRA, ou a construção de que empregados da agência chamam da “casa” de reforma agrária. INCRA supervisiona todos os aspectos jurídicos, técnicos, e administrativos de reforma agrária, e seus funcionários são o braço oficial do estado para os pobres rurais sem terra, os mais empobrecidos, mais marginalizados da população em Brasil. Como tal, os funcionários do INCRA ocupam uma posição incomum, trabalhando tanto com os ditames do Estado e com as necessidades dos movimentos sociais para redistribuir terra a fomentar desenvolvimento sustentável em assentamentos de reforma agrária.

 

Preocupante para o povo que serve, o INCRA é sem dúvida uma das agências com menos recursos – recursos financiais, sociais e humanos – no governo brasileiro (CNASI 2006). INCRA foi originalmente criado em 1970 para supervisionar o programa militar de assentamento e colonização na região amazônica. Naquela época, era uma instituição forte, com poderes militares nas regiões recém-estabelecidas. Como um funcionário do INCRA que começou sua careira com a agência de fronteira, no estado do Pará, disse, Na Amazônia, o INCRA tinha poderes militares. Por que ele teve esse poder? Porque era uma instituição forte. Tinha um monte de infra-estrutura e o apoio do exército — forte apoio do exército – e este foi um tempo de intervenção. INCRA veio, mediu a terra, e foi assim. INCRA disse, ´vamos montar um projeto aqui ‘, e foi isso. Foi um momento duro. Não houve reação – a sociedade civil não estava organizada, isso é certo. Autoridade local praticamente não existia. INCRA foi muito forte, e os projetos que eles criaram eram fortes demais.” Com a transição para a democracia, no entanto, a posição do INCRA foi prejudicada. A agência teve seu mandato trocado da colonização de terras vazias para a desapropriação de grandes propriedades. Militantes dos movimentos sociais lamentam a fraqueza do INCRA e regularmente denunciam a incapacidade da agência para trabalhar. Mas, no entanto, tentativas regulares para extinguir o organismo (como aconteceu em 1987) encontram com forte resistência: atores dos movimentos argumentam que, embora a casa seja fraca, sem ela não haveria nenhuma causa. Ao longo da década de 1990, o INCRA passou por transformações significativas: como um engenheiro agrônomo no Brasília no Departamento de Planejamento disse, “o INCRA é sempre uma boa coíba, um rato de laboratório. [O governo diz] ´nos vamos aplicar esse remédio amargo, por isso, vamos testá-lo no INCRA” ‘. Como resultado de jogos políticos e negligência geral, os recursos do INCRA foram significativamente reduzidos pela metade desta década: a partir de um alto de 8.989 empregados em 1990, o INCRA tinha 5.602 em 2006. E ainda o trabalho do INCRA tinha expandido de forma significativa: o número de assentamentos para fiscalizar quase triplicou e o número de protestos relacionados á expropriação da terra, bem como á distribuição de crédito e outras serviços aumentaram dramaticamente também (ver Ondetti 2008).

 

Quando Lula tomou posse da executiva, se queixou que o INCRA estava em um estado de colapso, incapazes de desempenhar as suas funções. Funcionários do INCRA concordaram: cada ano desde 2004, funcionários do INCRA em todo o país fizeram greve por vários meses, normalmente entre Maio e Agosto. As greves têm sido extraordinariamente bem suportadas pelos empregados do INCRA, com paralisações do trabalho quase total no sede na Brasília e nas superintendências de cada Estado. As queixas oficiais, resumidas em uma declaração do sindicato CNASI (2006), se concentram em torno de tarifas pesadas, baixa remuneração, e pessoal insuficiente: “O crescimento da demanda [por terra e desenvolvimento pós-assentamento] não tem sido acompanhado por um crescimento em disponibilidade de recursos materiais, orçamento e finanças…, E isso tem conseqüências além de colocar o INCRA em estado precário. Isso significa que o INCRA só pode participar insuficientemente aos seus beneficiários.” Talvez a manifestação mais significativa de negligência é a idade média dos trabalhadores do INCRA: quase 70 por cento estão encima da idade legal de pensionar-se (ver Tabela 1).

 

Muitos desses trabalhadores foram contratados durante o regime militar para trabalhar na Amazônia. Eles eram tecnicamente qualificados para suas posições em 1970, mas muitos dos entrevistados alegaram que tiveram pouca ou nenhuma formação desde os anos setenta e se sentiram ameaçados por recentes avanços tecnológicos. Essa tensão foi ilustrada durante uma reunião de superintendentes estaduais em julho de 2006, na sede de Brasília quando todos as pessoas reunidas lamentaram as dificuldades de incorporar, operar e manter a nova tecnologia de Sistemas de Informação Geográfica.

 

Esses trabalhadores não vão se aposentar, porém, até que negociam suas condições salariais. Como é, aproximadamente 80 por cento do salário dos empregados regulares do INCRA (ou seja, aqueles contratados para trabalhar no INCRA através de um concurso federal e não através de nomeação política) consiste em um bônus (gratificação) que é baseada no mérito e varia em função do desempenho. Em entrevistas com os gestores do INCRA, eu estava garantida que as gratificações anuais eram essencialmente garantidas num certo nível e que elas variam tão pouco que poderia ser considerado como salário fixo. Funcionários do INCRA discordaram: suas pensões sofrem porque elas são calculadas de acordo com o salário-base (excluindo as gratificações) e não a remuneração anual total.

 

Transgressões Permitidas: Participação por acaso
A fraqueza institucional do INCRA moldou o comportamento da reforma agrária no dia-a-dia. Os movimentos sociais são extremamente bem organizados e o INCRA está sempre um passo atrás. Funcionários nos escritórios da sede em Brasília e no estado de Paraíba se queixaram de que a reforma agrária deve ser executado de acordo com a lei e com os princípios da agência, mas na prática eles (os funcionários) são fortemente constrangidos, forçados a gastar seu tempo em responder às demandas dos movimentos sociais e “apagando incêndios”, nas palavras de um.

Grande parte do contexto atual e da organização institucional, portanto, tem que ser entendida como fruto de negociação constante entre interesses conflitantes que são baseadas no entendimento normativo do direito(s) de um lado e estruturais jurídicas e políticas pelo outro. Quanto E.P. Thompson (1993) argumentou em relação ao desenvolvimento dos direitos de propriedade na Inglaterra, a trajetória da reforma agrária tem sido definida pela luta entre a lei e a prática. O atual período de reforma começou em mandatos de colonização legal na Amazônia, mas foi adaptado através de uma prática habitual quando as pessoas nos projetos de colonização responderam às suas novas situações com base nas suas economias morais tradicionais. A colonização foi, então, re-moldada pela resistência quando pessoas deixaram a região de fronteira e os novos movimentos sociais forjaram uma luta pela terra na oposição direta ao projeto colonial da fortificação territorial. Estes projetos de oposição foram incorporados em noções habituais de produção e reprodução social que se tornaram progressivamente (e seletivamente) mais “duro” em termos jurídicos ou práticas institucionais: as ações consideradas transgressões foram inicialmente condenadas e tratadas como atos criminosos, mas tornaram-se agora características aceitadas da luta pela reforma agrária no Brasil (Sigaud, 2005). Esse caminho da transgressão à institucionalização é, talvez, em nenhuma parte mais dramática do que no caso das ocupações de terra.

Ocupações de terra são tecnicamente ilegais, mas na prática eles são apoiadas por funcionários do Estado que vieram para ver as ocupações ou como um mal “necessário” ou uma parte normal do processo, repleto de formulários a serem preenchidos e pessoas designadas para negociar com os participantes. No estado nordestino da Paraíba, quando atores da sociedade civil realizam uma ocupação, sua primeira ordem de trabalho é o de informar os meios de comunicação e o INCRA através de rotas específicas de comunicação. Como um líder do MST disse, Primeiro, nós ocupamos a [propriedade], então vamos negociar com o INCRA. Enviamos uma espécie de comunicação – o movimento tem um sistema em todo o estado, e assim deixamos nossa Secretaria de estado sabe, e eles preparam um boletim para a imprensa. Eles enviá-lo para o INCRA, enviá-lo à autoridades, e que as pessoas saibam sobre a ocupação.”

 

Quando o INCRA aprende de uma ocupação ou um protesto público, inicia um processo que se tornou cada vez mais um processo formal de mediação. A superintendência do Paraíba tem uma pessoa designada como “o negociador.” Em uma entrevista, um ex-negociador descreveu o seu trabalho, Nesta área de conflito você tem que atender precisamente a estas invasões. Por exemplo: há uma invasão de uma rodovia, e assim o negociador do conflito vai lá para negociar. . .. [O negociador] comunica com a Polícia Federal: ´a estrada é bloqueada por sem-terra ´. . . e assim eles [os sem-terra] pedir a presença do INCRA para negociar com o movimento para tentar atender às demandas, para o caso de pedir comida cestas, ou para uma avaliação técnica de um imóvel. Às vezes, a propriedade tem um problema jurídico e eles pedem para que seja acelerado junto. . .. Quando se encerrar uma estrada que tem uma lista na mão, e assim que nós vamos ouvir [o que eles têm a dizer]. Falamos com [o nosso povo no] Brasília e muitas vezes eles [os sem-terra] procuram para ver o presidente do INCRA, e lá é tudo daquela política também. Noventa por cento dos casos resolvem em paz.


Quando os participantes dos movimentos estão nos acampamentos, também exigem recursos do governo. Comida é geralmente solicitada e fornecida na forma de cestas básicas. Esta reivindicação não é nova, mas agora é tão rotineira que pelo menos na Paraíba, tornou-se institucionalizada. Esta institucionalização não foi feita pelo governo federal, foi elaborado em prática no nível local, para economizar tempo e gerenciar melhor o processo: quando um acampamento é criado na Paraíba, os líderes do acampamento entram em contato com o INCRA e solicitam um formulário. Os líderes preenchem o formulário, fornecendo informações sobre o número de posseiros e a necessidade de um determinado número de cestas básicas. Pessoal do INCRA tem a forma ‘validada’ na superintendência e, em seguida, levá-lo para abastecimento na estação agrícola regional. O sistema raramente funciona perfeitamente – em Junho de 2007 as entregas de cestas básicas foram dois ou três meses atrás – mas a entrega de cestas básicas tem se tornada uma função regular nos escritórios do INCRA realizado em conjunto com os líderes dos movimentos. Como uma das duas pessoas responsáveis por este programa em Paraíba disse, Nós vamos lá para entregar as cestas e pedimos quem o coordenador [do acampamento] é, e nós olhamos ao redor da área – mais ou menos – em barracas de plástico preto, você sabe, para ver se realmente há 25 pessoas lá, porque se não temos que dizer à superintendente. . .. Deixamos a entrega fora da área onde estão acampados e em seguida, eles cuidam dele. Quando eles invadem uma área [onde não é suposto ser] deixamos o alimento com o sindicato. . .. [Quem recebe a entrega] assina as formas de contabilidade e autoriza a lista das pessoas presentes. Desta forma, eles preenchem o formulário, dê ele a mim, e quando eu chego aqui [no escritório do INCRA] eu vou no escritório e deixo todas as informações lá. É uma maneira de controlar as coisas, não é?

Mesmo como transgressões do MST tornam-se cada vez mais rotineiras e administradas por mecanismos participativos que incluem a negociação e inovação institucional, militantes do MST mantêm a autonomia formal das suas organizações e esfera de influência. Ao fazer isso, eles mantêm a capacidade de protesto – algo que Brian Wampler (2007) e Evelina Dagnino (2002) sugerem que é fundamental para o aprofundamento democracia através da participação. Militantes do MST alegam que eles são forçados a intervir (ou participar) no cumprimento de tantas atividades do Estado porque o INCRA – como um líder estadual do MST disse – é “totalmente inútil”. Um presidente dum assentamento do MST em Paraíba o colocou desta forma: Olha, o INCRA é o órgão que ‘regulariza’ as coisas, mas o INCRA não pode tomar decisões para nós – somos-nos que tomamos as decisões.” Eu disse – mas o INCRA vem aqui? E ele respondeu: Ele pode até vir, mas a gente não permite. Então veja bem como é que eu posso permitir que um funcionário do INCRA venha aqui, e diga que esse senhor que mora aqui vizinho, ele deve ficar aqui. Não, quem deve decidir somos nós, porque depois o funcionário vem aqui e diz não. Aí um cara com filho que fuma maconha n’é, que briga n’é, que desacata, que rouba galinha aqui no fundo da minha casa. Aí o INCRA vem aqui e diz: ‘Não mas ele tem direito.’ Vocês vêm aqui, chega no seu carrinho, diz que ele tem direito, entrou dentro do seu carrinho de novo e vai embora, aí quem ficou com o problema fomos nós que estamos aqui n’é. Nós é eu temo que decidir que ele não fica, que ele vai embora n’é. Então a comunidade tem uma certa autonomia n’é. Agora alguns assentamentos, aonde o pessoal não tem autonomia, o INCRA vai e pinta e borda mesmo.. E [com esses assentamentos], há muita corrupção.”


O MST e INCRA trabalham juntos em parte por causa da fraqueza institucional, mas também porque isso permite eles a negociar a distribuição de terras. Através de sua colaboração, transgressões tornaram-se prática aceitada.

 

Formas cotidianas de participação

Participação entre os militantes do MST e funcionários do INCRA agora se estende muito além dos acampamentos, influenciando todo o processo de reforma agrária de expropriação a distribuição e assentamento. Todos os anos, funcionários do INCRA em Brasília tem que colocar em conjunto um plano operacional anual (com base no plano plurianual, o Plano Nacional de Reforma Agrária II). Os movimentos sociais que possam demonstrar uma presença nacional (como o MST e a Comissão Pastoral da Terra, embora existam outros) agora têm um papel importante na determinação de como o INCRA distribuirá os seus esforços e recursos em uma base anual. Estes são os primeiros planos anuais elaborados á nível do Estado. Funcionários do INCRA em cada estado contam com o trabalho social dos militantes para estabelecer uma lista de propriedades elegíveis para expropriação e pessoas a serem assentados. Esta informação geralmente correlaciona-se estreitamente com o número e localização das ocupações de terra. Conforme um agrônomo do escritório da Paraíba disse, “Nós descobrimos os nossos números [anuais] com base nas demandas que vêm do campo – ‘os movimentos sociais exigem a desapropriação de 70 propriedades, etc.’ assim nos fazemos os números e o plano está passado aos diversos movimentos.

 

A incorporação dos movimentos sociais no Estado aumenta a pressão e a responsabilização do Estado, mesmo que se estende a influência do INCRA e sua presença dentro dos movimentos sociais. Embora a incorporação dos movimentos sociais fosse evidente durante a administração Fernando Henrique Cardoso, ele tem se expandido significativamente no governo Lula. A natureza dessa integração ecoa que a Evelina Dagnino chamou duma “confluência perversa” entre neoliberalismo (Cardoso) e mobilização social (Lula). Sob Cardoso, os atores da sociedade civil foram incorporados por causa de uma maior descentralização e a retirada da prestação direta de serviço público, o que se refere o Cardoso do “Novo Mundo Rural”. Esta descentralização criou um “novo institucionalismo” como diz Leonilde Medeiros (em Deere e Medeiros 2007), que forçou ou permitiu movimentos sociais a preencher as lacunas deixadas por funcionários do governo. Sob Lula, atores da sociedade civil foram incorporados porque Lula nomeou funcionários do governo simpáticos aos movimentos sociais. Lula não aumentou significativamente o orçamento do INCRA (embora tenha aumentado), mas ele estendeu a mão mais aberta para diálogo e discussão participativa.

 

Incorporando os indivíduos: A participação através de conexões

Tanto nos acampamentos e nos assentamentos, o INCRA da prioridade aos militantes e participantes dos movimentos organizados como o MST e a CPT alem dos indivíduos. Isto tem muito a fazer com a necessidade, mas se tornou uma característica de participação institucional: sem um movimento para se representar, os outros assentados têm dificuldades de acesso ao pessoal ou de recursos na INCRA. A necessidade de movimentos como “porta-vozes institucionais” (Houtzager e Kurtz 2000) é apoiada por ações do estado e atores dos movimentos sociais. Nos assentamentos, funcionários do INCRA e os líderes do MST tanto dizem aos assentados a trazer seus problemas para os líderes do movimento social ou à associação para ser resolvidos. Assentados são encorajados a resolver os seus problemas “em casa” ao invés de trazê-los para o INCRA e na maioria das vezes eles parecem seguir adiante. Como disse um assentado, “Se eu precisasse de alguma coisa. . .. E graças a Deus até hoje eu nunca precisei de nada, mas se aconteceu alguma coisa, eu buscaria as pessoas que fazem parte da liderança do assentamento. Eu diria a elhes que se não cuidasse do problema (se não tomasse providencia), eu iria encontrar outra solução. Mas, primeiro, uma pessoa tem que ir direto para eles, pelo menos é o que eles dizem: ‘olha, coisas daqui trazem aqui, não vá falando nas ruas, não fica dizendo isto ou aquilo, aqui e ali, que a coisa não está resolvida. Coisas que acontecem aqui a comunidade vai se resolver na assembléia.”

 

Quando o assentamento é finalmente criado (depois do tempo no acampamento), os assentados já estão acostumados a pedir orientação do MST: em primeiro lugar, militantes do MST muitas vezes desempenham um papel significativo na determinação de quem obtém terra no assentamento. Como um líder do MST disse do processo, “Passamos quase dois anos no acampamento. . . e assim o processo de seleção acontece durante este período, certo? Você já pode dizer, você já sabe o que é que as pessoas querem assim por diante e nós organizamos aqui em grupos de famílias. Fizemos 10 grupos de famílias, e assim dentro dos grupos, todos se conheciam, sabiam que tinham seus filhos, que foram lá e tal. E isso é uma seleção natural, sabe? Você começa a ver quem tem os meios para ficar, que é um oportunista, quais das pessoas caem fora, e assim por diante.”

Uma vez no assentamento, militantes do MST também supervisionam os assentados e ajudam determinar se as pessoas serão capazes de permanecer no estabelecimento. Em um caso, um assentado na Paraíba não plantava adequadamente com seu crédito do banco, e o restante dos assentados organizou em conjunto com os líderes do MST para que ele fosse expulso do assentamento. Uma das lideranças do assentamento o explicou da seguinte maneira: “[Esse cara] teve sua primeira peça de crédito e não tinha nada de legumes. . . ele comprou uma arma, uma motocicleta, que estava indo para os bares e outras coisas, e ele acabou desmoralizando todos, porque toda a sociedade sabia sobre ele. E eles disseram, ´os Sem Terra conseguem dinheiro e eles estão perdendo o e tal.´ . .. E assim, acabamos tendo que tomar uma posição diferente. Além de bloquear o seu projeto, nós nos comunicamos com o banco que tinha sido bloqueado, e também pensei que era melhor tomar uma posição em relação ao assentamento e, por isso acabou chutando para fora. . .. fizemos um levantamento de tudo o que tinha, e depois tivemos uma reunião e assembléia decidiu expulsar-lo.”

 

Os líderes do movimento também muitas vezes determinam onde as pessoas vão viver no assentamento – embora isso seja tecnicamente trabalho do INCRA. Como um presidente de assentamento disse, “a gente fez um processo de sorteio n’é, desde daqui da agrovila, que foi o que a gente fez primeiro, marcamo a agrovila, houve todo um processo de discussão sobre a agrovila, sobre lote individual e tal, morara em agrovila e não morar em lotes individuais, inclusive é, nós cometemos um erro com duas famílias, que não queriam morar em agrovila e nós forçamos eles a morar em agrovila, porque  agente achou que se deixasse escolher, muita gente ia querer morar nos lotes e não ia ter organização, aí a gente butemo o pé no bucho.” Funcionários do INCRA já viraram a contar com movimentos sociais ou com os lideres das associações como as canais entre eles e o assentamento. Como um assentado que havia sido vivendo em um assentamento do MST por cinco anos, disse, os funcionários do INCRA raramente visitam o assentamento, e quando o fazem “eles ficam lá em cima na parte da frente do assentamento. Foi melhor quando tudo o que aconteceu costumava acontecer aqui em baixo, mas agora todos eles atendem lá em cima com [o líder do movimento]”.

 

Na ausência do INCRA, os assentados desenvolvem seu próprio código de conduta, ou conjunto de normas, pelas quais eles coordenam o assentamento. Funcionários do INCRA têm, de fato, cedidos um alto nível de autoridade jurídica aos assentados, em parte devido às políticas institucionais que promovam a descentralização da autoridade e, em parte porque os funcionários do INCRA não têm os meios burocráticos para policiar os assentamentos.

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Sem representação dos movimentos sociais, os assentados individuais têm que navegar a paisagem institucional por si mesmo. E apenas os assentados com influência e conexões políticas são capazes de lidar diretamente com os funcionários do INCRA para resolver os seus problemas. Os dois exemplos seguintes são indicativos. No primeiro exemplo, um homem que vivia perto dum assentamento recém-criado queria ter acesso a um lote de terra que foi liberado pelo assentado original. Sem conexões com o INCRA ou com o movimento, foi dito que o governo não poderia ajudá-lo, ele teria que passar pela comunidade. O assentado descreveu o que aconteceu desta forma: “Estive aqui durante quatro, cinco anos. Esta terra tem sido expropriada durante onze anos, você sabe, mas no começo havia muita confusão (tumulto). E naquele tempo, eu estava trabalhando na fábrica, e assim eu não tinha tempo para ficar aqui no acampamento, eu tinha que trabalho, para dar a minha família para comer alguma coisa, você sabe? E assim, depois eu comecei a passar por aqui. Esse foi o momento em que o prefeito venceu a eleição e deu um emprego a minha esposa e as coisas ficaram um pouco mais fáceis e eu saí da fábrica e disse: ´agora vou tentar de entrar naquele assentamento e vou achar-me um pequeno pedaço de terra para trabalhar ‘. Aquele foi quando este pedaço de terra apareceu, e eu tenho-me aqui. Isso foi há cinco anos. Houve muita burocracia para eu receber meu nome registrado. Eu iria para o INCRA. O INCRA diria que a comunidade teve que lidar com isso, e a comunidade diria que o INCRA teve que lidar com isso, e as coisas andavam assim [por muito tempo]. E então os meninos do assentamento disse, ‘olha, faça algum tipo de petição’,. . . o documento ainda está por aqui. . . ´e ir de casa em casa e todo mundo que é contra você [assumindo esta terra] não vai assinar a todos que apóiam vão assinar. E assim por no final, eu tinha setenta e três assinaturas dos 104 assentados. . . O restante dos assentados não eram contra mim, mas não houve tempo suficiente [para obter todas as assinaturas]. . .”

 

Em um segundo caso, um ex-político e líder sindical foi capaz de usar sua influência dentro do INCRA, não só para proteger suas terras contra as regras e sem “burocracia”, mas também a ajudá-lo a comprar e alugar a terra de quatro outros assentados. Este homem era um funcionário público, quando o assentamento foi criado e ele não estava legalmente assentado, mas ele sentiu que mereceu favores especiais porque foi através do seu apoio político que o assentamento foi criado. Ele tinha contratos negociados com os quatro que incluía dois acordos de parceria e pagamentos mensais em dinheiro, que foram todas violações do contrato que os assentados fazem quando recebem terra. Quando eu o entrevistei este assentado em junho de 2008, ele foi descontente porque os trabalhadores do INCRA estavam demorando muito para resolver um recente problema: “Fui para o escritório do INCRA, porque eu tenho um pedaço de terra que alugo e está com problemas. O marido dela [o dono] morreu e ela era uma viúva e seus filhos têm trabalhos como [segurança privada] guardas. E assim, tivemos uma reunião e todos disseram que ela estava apenas usando a terra para manter seus animais. E assim eu fui e falei com ela e eu aluguei sua terra para plantar cana e grãos. Ela concordou em alugar para mim durante quatro anos assim eu poderia plantar e depois eu lhe daria de volta para ela. E então ela foi e vendeu o terreno para outra pessoa que veio de fora com o dinheiro. Ela vendeu o terreno e o tempo não se esgotou em nosso contrato! E assim fui para o INCRA para que INCRA iria apoiar-me, porque se ela vendeu para mim, já seria meu. Em vez de vender a uma pessoa de fora, ela deve vender para um assentado para que eles pudessem colocar um filho lá. E para que haja esse problema está acontecendo aqui. . .. O INCRA está em greve. Agora, assim que retornam a trabalhar eu estou esperando que isso seja resolvido. . .. [As pessoas no INCRA] pediu-me para o contrato de arrendamento e eu fiz uma cópia dele e disseram que depois da greve que iria regularizar a situação.”

Utilizando o seu peso político considerável tanto como um político e ex-comércio e dirigente sindical, este colono estava em uma boa posição para ir ao INCRA como individual. Ele era bem conhecido, tanto entre os assentados e funcionários do INCRA como alguém que “fez as coisas acontecer” na área. Ele não teve problemas para garantir sua própria terra ou para arrendar as terras de outros assentados, porque fora dos movimentos sociais, relações entre o estado e a sociedade no meio rural são moldadas por práticas tradicionais de autoridade, hierarquia e conexão, em vez de igualdade de representação e participação.

 

Conclusão
Quando militantes do MST e funcionários do INCRA negociam uns com os outros nas margens do Estado e da sociedade, ambos afirmam que seu trabalho serve um bem maior. Ambos os conjuntos dos atores se vêem como responsáveis ao «público» ou à nação, ao invés de um ao outro ou às regras por si só. As regras jurídicas e institucionais estabelecem o contexto para a maneira em que o trabalho dos dois grupos intervém, mas as suas estratégias específicas são adaptadas para fazer o melhor com instituições fracas, recursos escassos e uma política hierárquica.

Assentados justificam a sua evasão freqüente do INCRA, apelando a uma autoridade superior, o público: eles afirmam que estão em terras públicas, terras que só está sendo realizada em confiança. A terra em si é visto como pertencente à nação – como um assentado disse, “Do meu ponto de vista, esta terra é minha. Mas eu sei que legalmente não é minha. Não é mina porque eu não tenho o título para esta terra, eu não tenho os documentos, na verdade o que eu tenho é o direito de uso da terra. Posso usá-lo, eu posso plantar, eu posso colher, contanto obedeço às regras, certo, para não destruir o meio ambiente e tal, que é o contrato que temos. Porque esta terra pertence à nação (União). Eu não posso negociar, eu não pode vendê-lo, eu espero passar o resto da minha vida aqui, você pode até ver que eu tenho melhorou minha casa, é cheia de mangueiras, há jabuticaba, árvores, porque eu gosto de comê-los, eu e meus netos.” Em outras palavras, cada um tem uma relação diferente com a sua terra, mas é a terra da nação.

 

Quando militantes do MST tomam decisões, eles também as fazem no nome da ‘nação’ ou ‘o público’, mesmo quando denunciam o direito ou o papel do INCRA para fazer essas decisões por eles. Funcionários do Estado com o INCRA também empregou uma nova linguagem sobre democracia e o bem maior: eles viram a terra e o dinheiro a ser utilizado na reforma agrária como ‘dinheiro público’. Como um advogado na superintendência do Paraíba disse, “por alguma razão [os assentados] acham que quando eles recebem o dinheiro que é público e não deles, que este dinheiro torna-se deles e eles podem lidar com isso da mesma forma que fariam com seu próprio dinheiro, mas não é do jeito que está…. O problema é que nós trazemos-lhes o dinheiro que pertence ao conjunto da sociedade brasileira e assim, na verdade, nossas clientes não são os Sem Terra, são todos eles no Brasil, todos eles que pagam seus impostos.” As relações entre funcionários do governo, assentados da reforma agrária, e os líderes dos movimentos sociais descrito neste artigo ressaltam mudanças importantes nas relações entre o Estado e a sociedade no Brasil. Assim como os movimentos sociais têm mudado suas abordagem para o Estado nos últimos trinta anos de governação democrática na América Latina, o estado também foi transformado. As fronteiras tradicionais entre o estado e a sociedade são menos obvias agora porque a sociedade esta cada vez mais incorporada nãos negócios do Estado. No contexto de “Estados fracos”, como Abers e Keck (2006) argumentam, movimentos sociais como o MST pressionam o governo por mudanças políticas ou serviços políticos e se tornaram necessárias para ativamente preencher a lacuna entre a intenção política e a realidade. No caso de reforma agrária no Brasil, esta integração tem levado a um improvável caso de participação democrática.

 

Incapaz de realizar a reforma por conta própria, agentes do Estado negociam respostas pelo que foi visto anteriormente como atos transgressivos, como ocupações de terra. Essas ocupações – e a resposta do Estado para eles – se tornaram tão comum que eles agora fazem parte do quadro institucional para a reforma agrária. Estas novas relações entre militantes do MST e funcionários do INCRA não necessariamente fornecem um modelo para uma participação mais ampla. Grande parte da literatura sobre a democracia participativa é voltada para recolhendo elementos em comum que ajudam a tornar o trabalho mais participação, mas, neste caso, a falta de vontade do Estado para financiar a reforma agrária e a necessidade de mobilização social não são objetivos louváveis. Há lições a serem aprendidas, entretanto. Ao participar na execução da distribuição de terras e de assentamento, o MST tem forçado o governo brasileiro a “fazer o seu trabalho”, garantindo que os serviços prometidos (como o crédito de investimento ou financiamento de infra-estrutura) são entregues e que existe uma maior transparência em como as decisões são feitas dentro do Estado. As reuniões constantes entre os militantes dos movimentos e os funcionários do INCRA também contribuem para orientar a distribuição de recursos federais para as áreas e pessoas mais carentes, e as prioridades de agência são mais informados sobre as perspectivas e as demandas de sua população cliente. Em áreas onde o Estado brasileiro e movimentos sociais se uniram para realizar o processo de agrária reforma, as ações e a prestação de contas do Estado são melhoradas. Uma nova linguagem de responsabilidade cívica também desenvolveu em que integrantes do MST e INCRA funcionários obedeçam a uma noção de o público brasileiro que indiscutivelmente representa um ideal cívico e política da democracia. Fora destas relações, no entanto, as pessoas que não são representados pelos movimentos são forçadas a trabalhar dentro do sistema formal da democracia representativa, e esta continua a ser um sistema embutido na política tradicional de conexões pessoais e posição. Resta saber se as mudanças introduzidas pela participação – alterações que incluem, tal como sugere Leonardo Avritzer, uma mudança na cultura política e uma mudança na definição de “público” – vai se estender até esses domínios atualmente excluídos.

 

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